CPB: coronasteun was snel en doeltreffend, maar ging veel te lang door

Razendsnel, genereus en effectief. De economische noodsteun waarmee Nederland de eerste klap van de coronacrisis opving, voorkwam onrust en grotere economische schade. Maar de steun duurde veel te lang en werd in de laatste lockdowns aanzienlijk minder effectief. Uiteindelijk kregen ook veel bedrijven hulp die dat niet nodig hadden.

Dat concluderen economen van het Centraal Planbureau (CPB) in een evaluatie van de coronasteun, die tussen maart 2020 en april 2022 80 miljard euro aan leningen en subsidies bedroeg en waar meer dan een derde van alle bedrijven gebruik van maakte. Vooral in de horeca en de culturele sector werden bedrijven gesteund.

Slechts enkele dagen nadat de eerste lockdown in maart 2020 werd afgekondigd, kwam het kabinet Rutte III met een ongekend ruimhartig steunpakket voor bedrijven, zelfstandigen en werknemers. Bedrijven die vermoedden dat hun omzet fors zou dalen, konden een aanvraag doen voor een loonsubsidie ​​voor hun personeel. Er was een subsidie ​​voor de vaste lasten van bedrijven die getroffen werden door de lockdown. Zelfstandigen kregen inkomensondersteuning via hun gemeente. En alle bedrijven, ongeacht hun financiële situatie, konden bij de Belastingdienst een aanvraag doen voor uitstel van belastingbetaling.

‘Essentieel voor vertrouwen’

“De snelheid, omvang en uitvoering waren waarschijnlijk essentieel voor het maatschappelijk vertrouwen en het beperken van economische schade op korte termijn”, schrijft het CPB. Na de eerste lockdown vanaf maart 2020 kromp het BBP in de maanden maart, april en mei met ruim 8 procent. Het steunpakket van 30 miljard euro bedroeg ruim driekwart van de krimp: zo’n 6,5 procent van het BBP.

Dat stabiliseerde de economie. En voorkwam de schadelijke economische kettingreactie die het toenmalige kabinet Rutte III vreesde, van faillissementen, ontslagen, wanbetalingen en kredietverliezen. Ondanks het royale steunpakket verwachtte toenmalig minister van Financiën Wopke Hoekstra (CDA) dat de economie “krakend en steunend” zou zijn. “Het wordt echt gordel om de nek de komende tijd”, zei hij bij het eerste steunpakket.

Maar na de klap en onzekerheid van de eerste lockdown bleek de Nederlandse economie veerkrachtiger dan verwacht. De economie groeide in de zomer van 2020 alweer en bleef groeien. De werkloosheid daalde vanaf de zomer van 2020. De inkomens van de meeste werknemers bleven gelijk of groeiden zelfs. “Mensen gingen anders consumeren: minder verre reizen en meer hometrainers”, zegt Bastiaan Overvest, een van de auteurs van de CPB-evaluatie. “En bedrijven kwamen met andere verdienmodellen. Restaurants gingen bijvoorbeeld maaltijden bezorgen. Bedrijven willen gewoon geld verdienen, hoe dan ook.”

Deze veerkracht leidde niet tot een vermindering van de steun. Integendeel, tijdens de lockdowns die volgden vanaf het najaar van 2020, werden de voorwaarden van de steunmaatregelen steeds ruimhartiger. Dat gold met name voor de subsidie ​​voor vaste lasten van bedrijven, de zogenaamde TVL, maar ook voor de loonsubsidie ​​NOW en het belastinguitstel.

Wat aan het begin van de crisis verstandig was om erger te voorkomen – ongerichte royale steun – was economisch onverstandig in de 1,5 jaar die volgden, aldus het CPB. De economie had veel minder steun nodig, maar de steun bleef royaal, “te royaal”, aldus het CPB. Bedrijven kregen ook steun toen ze die niet nodig hadden. Zo zag 40 procent van de bedrijven die belastinguitstel kregen, geen omzetdaling, hun omzet steeg zelfs. Het omgekeerde was ook waar: bedrijven die het al moeilijk hadden voor de coronacrisis, kregen steun en dus uitstel van executie.

De steun voorkwam werkloosheid, maar de kosten waren hoog. Aan het begin van de crisis was dat macro-economisch nog te rechtvaardigen, om verlies van vertrouwen te voorkomen, maar hoe langer de crisis duurde, hoe minder effectief het beleid werd. Bovendien onderdrukte het steunbeleid de dynamiek in de economie. Opvallend weinig bedrijven gingen failliet tijdens de coronajaren. Werknemers bleven in minder productieve banen, terwijl elders bedrijven wanhopig op zoek waren naar personeel. “Dat is economisch schadelijk, want bedrijven die slimmer produceerden, hadden meer moeite om personeel te vinden en werden daardoor belemmerd”, aldus Overvest.

Volgens het CPB was het logisch geweest als de steun gerichter was geworden naarmate de coronacrisis voortduurde en de economische impact van de lockdowns afnam. Dat de steun generieker werd en daardoor voor meer bedrijven beschikbaar kwam, had volgens het CPB twee oorzaken. De overheidsinstellingen die de subsidies en leningen uitkeerden (UWV, RVO en de Belastingdienst) konden vaak niet gerichter werken: het was vaak lastig om de bedrijven eruit te filteren die daadwerkelijk door de lockdowns werden getroffen. Bovendien ging een ander argument voor steun domineren in het kabinet en de Tweede Kamer: billijkheid. Als de overheid bedrijven dwingt te sluiten, hebben ondernemers recht op financiële compensatie, was de redenering.

Het CPB merkt op dat er een “zichzelf in stand houdende dynamiek tussen overheid en bedrijven” ontstond toen de crisis voortduurde. Het bleek moeilijk om de steun geleidelijk af te bouwen, zelfs toen de overheid aankondigde dat te doen. Er ontstond een “compensatiemaatschappij”, aldus het CPB, “waarin bedrijven en burgers zelf minder prikkels hebben om risico’s te beperken.”

Op deze steeds royalere steun was er één uitzondering: de inkomensondersteuning voor zelfstandigen, de TOZO. Direct na de eerste lockdown werd aan deze regeling een toets toegevoegd: het inkomen van de partner van de zelfstandige mocht niet te hoog zijn. Hierdoor kromp het gebruik tot slechts een derde van het aantal zelfstandigen dat in de eerste maanden van de coronacrisis TOZO-ondersteuning ontving. Hierdoor werd de inkomensondersteuning gerichter: in de eerste maanden ging de TOZO vooral naar huishoudens met bovenmodaal inkomen. Na de toets was dat niet meer het geval.

De grootste en meest generieke steunmaatregel was het belastinguitstel. Meer dan 400.000 bedrijven maakten gebruik van wat in feite een vrijwel renteloze lening van de Belastingdienst was. Van de 48 miljard euro aan belastinguitstel is 10 miljard euro nog steeds niet terugbetaald; circa 55.000 bedrijven hebben nog steeds een betalingsachterstand. Het huidige demissionaire kabinet verwacht dat 3,5 miljard euro nooit zal worden terugbetaald.

Ondanks de genereuze aanpak was het Nederlandse steunpakket klein vergeleken met dat van andere rijke landen, terwijl andere EU-landen en de VS kozen voor vergelijkbare vormen van steun: loonsubsidies, leninggaranties en belastinguitstel. De Nederlandse economie kromp ook minder hard dan die van veel andere landen. De exacte reden hiervoor is niet bekend, maar het zou kunnen komen doordat Nederland een grote dienstensector heeft en sterk gedigitaliseerd is, waardoor het makkelijker was om door te werken tijdens lockdowns, zegt Overvest. “Ook toerisme is voor de Nederlandse economie minder belangrijk dan voor mediterrane landen.”

Het is lastig om te bepalen welk land de beste support had, zegt Overvest. De epidemie was in elk land anders, net als de support en de beperkende maatregelen.

Delen





Stuur een e-mail naar de redactie