Het meest sprekende voorbeeld van een falende overheid is de Benefits-affaire. De politieke verantwoordelijkheid lag en ligt bij de ministers en staatssecretarissen. Daar doen wij geen afbreuk aan. Uit de klacht van Eric Wiebes (VVD), terugkijkend op zijn periode als staatssecretaris van Financiën, dat hij niet kon ontdekken wat hij had kunnen doen om dit te voorkomen, blijkt dat de verantwoordelijke geen controle had over de uitvoering. Dan is er iets fundamenteel mis. Verkiezingsprogramma’s zullen vragen om kwaliteitsverbetering bij de overheid, maar als het nieuwe kabinet dit wil bereiken, is eerst een analyse nodig van wat er mis is gegaan en hoe de kwaliteit verbeterd moet worden.
Sinds de jaren negentig hebben drie ontwikkelingen ertoe geleid dat politici de controle over de uitvoering zijn kwijtgeraakt. Politici waren verantwoordelijk voor die ontwikkelingen en politici moeten nu hun verantwoordelijkheid nemen voor verbetering.
Technocratisch
Het zijn ontwikkelingen die hebben geleid tot een eenzijdig technocratisch ambtenarenapparaat met te weinig aandacht voor de maatschappelijke consequenties van beleid en uitvoering. Maar ook te weinig aandacht voor de burgers en voor de plicht om te regeren volgens de normen van een democratische rechtsstaat.
Het betreft met name de oprichting in de jaren negentig (op verzoek van de Tweede Kamer) van de Algemene Bestuursdienst (ABD), die een roulatiesysteem voor de topambtenaren en topambtenaren invoerde. Daarnaast was er een optreden op afstand van de minister. Dit werd mede bereikt door het oprichten van zelfstandige bestuursorganen en agentschappen. Ten slotte kwam er meer nadruk te liggen op efficiency en (proces)beheersing.
Het doel van de rotatie van de topambtenaren was dat het ambtelijk apparaat meer aandacht zou besteden aan samenhang in het overheidsbeleid: departementale verkokering moest worden tegengegaan. Het door de ABD ingevoerde snelle roulatie leidde tot topambtenaren die altijd voor korte tijd aan een ministerie verbonden waren.
Er moet een einde komen aan de overschatting van het management
Afstand tussen de verantwoordelijke minister en de uitvoering zorgt voor spanning met de verantwoordelijkheid die de minister blijft dragen richting het parlement, maar die hij of zij door de gecreëerde afstand niet heeft kunnen nemen. Het begrip ‘zelfstandig bestuursorgaan’ is zeker niet verenigbaar met de verantwoordelijkheid van iemand anders dan dit zelfstandig bestuursorgaan.
Toch blijft de minister verantwoordelijk. Dit is de oorzaak van de zucht van Wiebes, die niet kon ontdekken wat hij had kunnen doen om ongekend onrecht te voorkomen.
Ook wordt de afstand tussen beleid en uitvoering over het hoofd gezien dat wet-, regelgeving en uitvoering op elkaar afgestemd moeten worden om onpraktischheden en ongewenste neveneffecten te voorkomen.
De nadruk op efficiëntie en beheer vervangt de focus op legaliteit en evenwicht, met oog voor de samenleving en de burgers. Begrotingsdiscipline en verantwoordelijkheid jegens de belastingbetaler vereisen een zorgvuldig en efficiënt gebruik van de beschikbare middelen. Dit vergt een zorgvuldig beheer en een effectieve inzet van mensen en middelen. Managementkwaliteiten aan de top van het ambtelijk apparaat zijn onmisbaar, maar overdaad gaat ten koste van de kwaliteit en in het ergste geval de rechtmatigheid van het overheidsoptreden.
:format(webp)/s3/static.nrc.nl/bvhw/files/2023/10/data106316925-f0207c.jpg)
Lees ook het interview met Bart Snels: Inspectie: hersteloperatie schaadt slachtoffers uitkeringsschandaal ernstig
Het gevolg van deze ontwikkelingen was dat de ambtenaar die lange tijd op één ministerie was beproefd, niet meer bestond. De ministers verloren daarmee een waardevolle adviseur. Bovenaan de administratieve staf werd een manager geplaatst die de organisatie efficiënt moest leiden. Vakbekwaamheid op het beleidsterrein waarop het ministerie opereert – onderwijs, volksgezondheid, rechtsbescherming of waterbeheer – werd voor de topambtenaren niet langer belangrijk geacht. Tegen de tijd dat ze vertrouwd zijn geraakt met het beleidsterrein, moeten ze vertrekken.
Hierdoor is een nieuw type topambtenaar ontstaan: een manager die geen affiniteit heeft met de fijne kneepjes van het terrein waarop het ministerie opereert. Dit is al eerder onderkend. De bekende politiek analist Tom-Jan Meeus schreef in NRC Handelsblad (29/10/2015): “Topambtenaren ontwikkelden zich tot bestuursmanagers op afstand van de politiek. Onaantastbaar in de eigen ruimte. Gematigd geïnteresseerd in inhoudelijke communicatie met de Kamer.”
Principes
Minister van Buitenlandse Zaken Herman Tjeenk Willink pleit al jaren voor een bestuur dat de beginselen van de democratische rechtsstaat dient. Om dat doel te bereiken zijn wij van mening dat de structuur van het ambtenarenapparaat moet worden hersteld. Vakdeskundigheid en beleidsaffiniteit aan de top moeten opnieuw primaire selectiecriteria worden. De uitvoerende diensten moeten onder de effectieve controle van de departementale top worden gebracht, terwijl daarboven de feitelijk verantwoordelijke ministers voor de uitvoering staan.
Als dit niet gebeurt, zullen de uitvoerende overheidsdiensten dramatisch blijven ontsporen. Niet vanwege incompetentie of eigen tekortkomingen, maar omdat de juiste koers door het beleid moet worden bepaald en de uitvoering daaraan moet worden gekoppeld en niet op afstand ervan. Het omgekeerde geldt ook: goed beleid kan alleen worden gevormd als men weet hoe het moet worden uitgevoerd. Beleid en uitvoering moeten op elkaar worden afgestemd.
Om de vakbekwaamheid op de topniveaus van het ministerie te herstellen, adviseren wij de rotatiefrequentie te verminderen. Ook zou het goed zijn om een sterkere band te creëren tussen de topambtenaar met het ministerie in plaats van met de ABD. Er is ook meer aandacht nodig voor het sociale en politieke klimaat. Er moet meer contact komen tussen beleid en uitvoering, en een minister moet voeling hebben met de uitvoering waarvoor hij of zij verantwoordelijk is. De beleidstop van een ministerie moet de uitvoering kunnen bijsturen, mede om ontsporing te voorkomen. Dit betekent dat er een einde komt aan de overschatting van het management. Managementkwaliteiten moeten een instrument blijven en geen doorslaggevende factor.
Een versie van dit artikel verscheen ook in de krant van 16 oktober 2023.
