Uit de botsing tussen de provincie en vier gemeenten over de huisvesting blijkt dat de veronderstelde eensgezindheid er niet is. De verschillende politieke winden die door Fryslân waaien drijven de bestuurlijke macht uit elkaar.
Op een illustratie die vier raadsleden vorige week aan demissionair minister Hugo de Jonge (CDA, Volkshuisvesting) presenteerden, vaart het skûtsje van Woudsend door de grachten van Leeuwarden. Op de kade: getekende woonflats, commotie, kunst.
Een soortgelijke indruk is in het provinciaal regeerakkoord niet terug te vinden. In ‘Op Arbeidzje foar Fryslân’, van BBB, CDA, FNP en ChristenUnie: foto’s van fierljeppers, een dorpscafé, een grutto en een tractor.
De illustratie van de gemeenten en foto’s van de provincie schetsen het conflict tussen Gedeputeerde Staten en de gemeenten Leeuwarden, Súdwest-Fryslân, Smallingerland en Heerenveen: hun kijk op de provincie is anders.
De Friese vier, bijeen als ‘F4’, presenteerden – naar het voorbeeld van Groningen-Drents – hun ‘Fries stedelijk netwerk’ op het ministerie. In Leeuwarden, Sneek, Drachten en Heerenveen ziet het kwartet het toekomstige hart van Fryslân kloppen: met nieuwe woningen op de grootste plaatsen komen er nieuwe bedrijven en banen naar de plaatsen. Goed voor de hele provincie, zeggen ze.
Gedeputeerde staten zien dat kloppende hart meer in de dorpen. Met het mantra ‘bouwen naar natuur, schaal en karakter’ voorziet de provincie in haar woningbehoefte met een gematigde groei verspreid over de provincie, op basis van de eigen bevolkingsprognoses.
De woorden van Arno Brok
Dat vier raadsleden van Volkshuisvesting zonder gedeputeerde Sijbe Knol (FNP) op de foto staan in het Haagse kantoor van minister De Jonge mag dan ook gerust een botsing worden genoemd die in bestuurlijk Fryslân zelden is gezien.
Het leest als een meningsverschil, maar de actie van de vier wethouders vertelt een groter verhaal: van de gewenste en veronderstelde eenheid in bestuurlijk Fryslân is geen sprake meer.
En dat moet ook zo zijn, zo luiden de woorden van koningscommissaris Arno Brok sinds zijn benoeming door Fryslân in 2017. Brok heeft bij zijn terugkeer naar de provincie een missie: inwoners moeten Fryslân als één regering zien. De overheid verandert van gezicht door gemeentelijke reorganisaties en decentralisaties in Den Haag en nieuwe maatschappelijke opgaven.
Voor sommige mensen is de gemeente dichterbij, voor anderen is het gemeentehuis verder weg. Maar iedere bewoner zal de inmenging van de gemeente in de eigen leefomgeving voelen, weet Brok. En dan moeten alle overheden in Fryslân, provincie, gemeente en Wetterskip, met één stem spreken. Een bewoner moet niet van het kastje naar de muur worden gestuurd, maar moet door iedere operator worden geholpen – ook als de verbinding daadwerkelijk niet klopt.
Brok ziet Leeuwarden-Fryslân 2018, het Jaar van Culturele Hoofdstad, als een vliegwiel. Regeringen opereren dan ogenschijnlijk als één geheel, gedreven door het beoogde succes van Fryslân een jaar lang in de schijnwerpers. Die eenheid mag na dat jaar niet verloren gaan. De commissaris herhaalt het eindeloos: of je nu commissaris, burgemeester, raadslid of lid van het Wetterskip bent, “jo fertsjinwurdigje Fryslân”.
De ‘Fryske Oanpak’ in een samenwerkingscultuur
Hoe goed het culturele veld en de overheid elkaar ook gevonden hebben, een overtuigend vervolg zal het niet krijgen. Verkiezingen veranderen de samenstelling van hogescholen en verschuiven de politieke richtingen. De boerenprotesten van 2019 dreven een wig tussen overheid, politiek, belangengroepen en bewoners.
Met het beloofde ‘Fryske Oanpak’ wil de provincie de verbinding met het sociale veld herstellen. Praat niet over mensen, maar met hen. Vertrouwen boven wantrouwen, vooraf rekening houden in plaats van achteraf informeren. In de eindeloze babbelgroepen wordt de Friese Aanpak een loze term.
Tegelijkertijd voelen ze zich thuis in het Provinsjehûs: het provinciale bestuursniveau zit klem tussen overheid en gemeenten. Provinciale bestuurders spelen op een ander terrein: minder direct met burgers, bewoners en dus kiezers, maar met andere bestuursniveaus en belangengroepen.
In deze ‘samenwerkingscultuur’ zijn zij niet alleen kredietverstrekkers of beleidsmakers, maar soms ook eenvoudigweg bewakers of voorzitters. Waar gemeenten meer bestuurlijke en uitvoerende taken krijgen, moeten plaatsvervangers vaker een ‘sturende’ rol vervullen. Om raadsleden bij elkaar te brengen en bij elkaar te houden. Meer toezichthouder dan bedenker en uitvoerder.
Sinds de laatste Provinciale Statenverkiezingen is het krap. Gesteund door de kiezer is de nieuwe raad van BBB, CDA, FNP en ChristenUnie voorstander van een ander bestuur. In de strijd om gehoor te geven aan de stem van hun kiezers moeten zij ook hun rol als middenbestuurders op zich nemen.
Hun mandaat is geen carte blanche, maar grotendeels voorgeprogrammeerd door de overheid en gemeenten. Zij zijn weliswaar de spin in het web in steungroepen en samenwerkingsverbanden binnen bestuurlijk Fryslân, maar zij hebben niet noodzakelijkerwijs de regie.
Werkt Fryslân eigenlijk wel goed samen?
En daar wringt de schoen. In het eindrapport ‘Governance in regionale ecosystemen’, dat vorige maand werd gepresenteerd, analyseren vier hoogleraren de effectiviteit van ‘de samenwerkende regio’. Hoe verhouden provincies, gemeenten en aanverwante organisaties zich tot elkaar?
De onderzoekers, onder wie decaan Caspar van den Berg van Campus Fryslân, zijn kritisch over de samenwerkingscultuur binnen Fryslân. Doordat de ‘regio’ gelijk is aan de geografische grenzen van de provincie en wordt versterkt door de eigen taal, spreken ze van een ‘dikke identiteit’, voelen bewoners zich zeer verbonden en zijn ze vaak tevreden.
De onderzoekers spreken ook wel van ‘nested identities’. De identiteit die in de provincie heerst is vooral zichtbaar, omdat deze de inwoners ook tegenover de buitenwereld plaatst. Deze waargenomen eenheid als wapen tegen ‘buiten’ heeft een keerzijde: het maskeert verschillen in identiteit ‘binnen de regio’, schrijven de onderzoekers. En dat kan de samenwerking juist ‘moeilijker maken’.
Na onderzoek onder politici, bestuurders en belangenbehartigers constateren Van den Berg en co dat wanneer je gedwongen wordt samen te werken, er niet automatisch sprake is van goede samenwerking. Regio’s die net als Fryslân ‘een meer vanzelfsprekende eenheid’ vormen, ‘lijken relatief lastiger tot effectieve samenwerking te komen dan waar samenwerken een bewuste keuze is’.
Provincie ‘bemoeit zich te veel van bovenaf met regio’
De onderzoekers zien in Fryslân dat politici en bestuurders ‘elkaar veel ontmoeten’, maar dat er tegelijkertijd nauwelijks sprake is van ‘gestructureerde samenwerking’. De relatie tussen provincie en gemeenten is cruciaal. En vooral: hoe de provincie zich positioneert.
In Drenthe positioneert de provincie zich bijvoorbeeld als dertiende gemeente. Haar stem telt evenveel als die van de twaalf gemeenten. In Noordoost-Brabant, de regio rond Den Bosch en met 660.000 inwoners vergelijkbaar met Fryslân, heerst een ‘resultaatgerichte houding’ in een ‘ontspannen, gelijkwaardige cultuur van samenwerken’, met ‘intensieve betrokkenheid van de provincie’.
In Fryslân zien de onderzoekers dat de provincie Fryslân wordt gezien als ‘een welkome financieringsbron’, maar tegelijkertijd vinden gemeenten ook dat de provincie ‘zich te veel van bovenaf met de regio bemoeit’.
Dat leidt tot veel praten, maar weinig vooruitgang. In de woorden van de onderzoekers: een samenwerkingscultuur die ‘gelijkwaardig en op consensus gericht’ is. Maar het is ook een cultuur met een ‘duidelijke keerzijde, namelijk dat er weinig doelgericht wordt samengewerkt’. De makers pakken het tempo ‘op elfendertig’ op: vertoeven in het nu. Zij ondersteunen het fenomeen met de governance-paradox dat bestuurders te aardig tegen elkaar zijn om eerlijk te zijn. ‘Er worden geen beslissingen genomen.’
Caspar van den Berg ziet dat de provincie ‘een strategische agenda met breed draagvlak’ mist, terwijl de regio ‘geschikt is om een gedeeld verhaal te ontwikkelen’. Dit komt door ‘een samenwerkingscultuur die niet erg resultaatgericht is’. Van den Berg cs pleiten voor ‘sterkere samenwerking’ in Fryslân, een ‘subregionale langetermijnagenda met een strategisch en integraal karakter’ ontbreekt in de provincie.
De onderzoekers wijzen op de ‘skybox dynamic’, een informele bijeenkomst op neutraal terrein van ‘de leiders’ van ‘administratieve, economische en sociale gemeenschappen’ die via ‘ongerichte ontmoetingen’ een band met elkaar ‘opbouwden’.
Dit lijkt in Fryslân te ontbreken, maar heeft de provincie in het verleden wel geholpen. De onderzoekers trekken een vergelijking met het Jaar van Culturele Hoofdstad. ‘Via de verbinding hebben een aantal spelers elkaar gevonden. Hun coalitie bleek krachtig genoeg om succesvol te zijn.’
Is er sprake van een bestuursparadox?
Is de actie van F4 een breuk met de bestuursparadox? Een voorbeeld van ‘skybox-dynamiek’? Zijn de vier op zoek naar een eigen ‘samenwerkingsregio’ binnen Fryslân met hun ‘Fries stedelijk netwerk’? Eén met meer status dan nu?
Hoe dan ook onthult hun gepresenteerde plan de onderliggende doorbraak in de status quo van veel praten en weinig doen. En dat doen ze op het meest twijfelachtige twistpunt waar bestuurlijk Fryslân mee te maken heeft: de organisatie van de provincie.
Inmiddels is te zien dat rijk, provincie en gemeenten ieder op een andere manier de toekomst schetsen. Neem de discussie over de aanleg van de Lelylijn, over de nieuwe wijk Zuidlanden in Leeuwarden, over nieuwe industrie langs de A7. Belangen botsen, op elk stukje postzegel.
De strijd om de schaarse ruimte in Fryslân is een strijd geworden over wie de baas is over die ruimte. De provincie beschouwt het als haar provincie, de gemeente beschouwt het als haar land, de overheid beschouwt het als haar Nederland. Met besturen gekozen uit drie totaal verschillende stembussen en vertegenwoordigers, elk met hun eigen kijk op de toekomst, is het een onmogelijke puzzel.
Maar dat is precies waarom democratie bestaat. Regisseurs zijn er om verschillende standpunten en argumenten te verenigen – niet alleen om hun eigen standpunt te bewijzen – of om hun eigen weg te gaan. Bestuurders zijn er niet alleen voor hun eigen kiezers, maar voor alle inwoners. Of zoals commissaris Brok bepleit: “Jo fertsjinwurdigje Fryslân.”
